نقد راى ديوان عدالت ادارى در خصوص تجديد نظر در آراى كميته هاى انظباطي دانشگاهها

به نام خدا
ديوان عدالت اداري در تاريخ9/8/1378 در يك اقدام بي سابقه، با صدور يك راي حالب تحولي شگرف را در عرصه حقوق عمومي ابداع نمود.
اين تحول كه بر اثر ابطال دو مصوبه صادره از سوي شوراي عالي انقلاب فرهنگي ايجاد شده است، در حقيقت نگاهي جديد و پويا به مفاهيمي عالي در حوزه حقوق عمومي است؛ مفاهيمي همچون قاعده تفكيك قوا ، استقلال قوا، تعريف دقيق قانون از نقطه نظر شكلي و ماهوي و تفكيك آن ساير مقررات دولتي ، حقوق مردم، مصرحه در قانون اساسي همانند حق تظلم و داد خواهي به مراجع قضايي صالح و... كه دير زماني در تصميم گيريها و رويه قضايي يا جايگاهي نداشتند يا اينكه به صورت اصولي بدانها نگريسته نمي شد و هنوز هم آنچنان كه بايد و شايد نمي شود.
شعف در عين تعجب از صدور چنين رايي، وقتي افزايش مي يابد كه در يابيم حتي در حال حاضر نيز با وجود تحولات عمده در نوع نگاهها، هنوز هستند افكاري كه با مفاهيم ياد شده اصولا بيگانه اند و به عنوان مثال وقتي صحبت از قانون مي شود، هر آنچه را كه قدرت حاكمه (در هر رده و مقامي) اراده نمايد،قانون تلقي نموده و آثار قانون را بر آن اراده مترتب مي دارند.
حال بهتر است قبل از تحليل و بررسي اين راي ابتدائا به موضوع و سوابق آن اشاره اي هر چند مختصر صورت گيرد، سپس در نكات مثبت و منفي آن غور و تامل گردد.
شوراي عالي انقلاب فرهنگي طي دو مصوبه در سالهاي 65 و 77 در خصوص تجديد نظر در احكام و آراي تنبيهي صادره از كميته هاي انظباطي دانشگاه رويه اي را ايجاد كرده بود كه بر اساس آن ، احكام و آراي تنبيهي اين«كميسيون هاي اداري » در ديوان عدالت اداري به عنوان يك مرجع عالي دادرسي اداري غير قابل طرح و رسيدگي بود.
در آبان ماه 1378 چهار شهروند جمهوري اسلامي ايران طي شكايتي به ديوان عدالت اداري خواستار ابطال اين دو مصوبه مي گردند و اعلام مي دارند كه اين دو مصوبه مغاير اصول،4 ،36 ،61 ،90،159،173 قانون اساسي و و خارج از صلاحيت مرجع تصميم گيرنده و خلاف شرع مي باشد.
دبير شوراي عالي انقلاب فرهنگي در پاسخ به استعلام ديوان چنين اعلام مي دارد: «در ابتداي كار شوراي انقلاب فرهنگي زماني كه ضوابط گزينش دانشجو و كميته انضباطي دانشجويان در دست تصويب بود،با توجه به اينكه مسئله ماهيت قضايي داشته و برخي موارد مستلزم دستور توبيخ،مجازات و سلب مزايا و برخي حقوق از دانشجويان است، ضروري تشخيص داده شد كه طبق نامه شماره9718، 1 مورخ29/11/1363رياست محترم شوراي عالي انقلاب فرهنگي وقت از حضرت امام كسب تكليف نموده تا حدود اختيارات شوراي عالي را در اين زمينه مشخص نمايند.همانطور كه در پي نوشت نامه آمده است حضرت امام قدس سره ضوابط و قواعدي را كه شوراي عالي وضع مي نمايد در حد قانون دانسته و فرموده اند كه به آنها بايد ترتيب اثر داده شود.»(روزنامه رسمي شماره 1606 تاريخ 28/11/1378)
همچنين شوراي نگهبان نيز در تاريخ18/9/1370 در خصوص ادعاي خلاف شرع بودن مصوبه هشتادوسو مين جلسه مورخ11/6/1365 شوراي انقلاب فرهنگي چنين اظهار نظر نموده است :«همانگونه كه در متن مصوبه مذكور امده است، چون اين مصوبه با استفاده از اذن مقام معظم رهبري حضرت امام (قدس سره الشريف) وضع شده است، فلذا خلاف شرع نمي باشد.» (روزنامه رسمي شماره 1606 تاريخ 28/11/1378)
جالب است كه بدانيم شوراي عالي انقلاب فرهنگي مصوبه هشتادوسو مين جلسه مورخ 11/6/1365 را براي جلوگيري از نقض تصميمات گزينش و كميته انضباطي دانشگاهها توسط مراجعي مثل كميسيون اصل نود مجلس شوراي اسلامي ، بازرسي كل كشور و ديوان عدالت اداري تصويب و صادر نموده بود.در اين مصوبه چنين آمده است:«بنابه تقاضاي هيات مركزي گزينش دانشجو در مورد كسب توضيح پيرامون ضوابط گزينش دانشجو اعلام گرديد كه هيات مركزي گزينش دانشجو در بررسي صلاحيت داوطلبان از نظر سياسي به صورت مورد مورد برخورد نمايد و در صورتي كه داوطلبي عملا بر ضد نظام جمهوري اسلامي باشد و يا صريحا عدم قبول نظام را بنمايد، مردود شود.»(مجموعه مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي سالهاي 63-67 اداره كل قوانين و مقررات كشور ص99)
همچنين شوراي انقلاب فرهنگي نيز در تاريخ 25/12/1377 در جلسه 439 خود در پي استفسار ديوان عدالت اداري در خصوص قابليت يا عدم قابليت تجديد نظر در احكام و آراي تنبيهي صادره از كميته انضباطي دانشگاهها مقرر نمود:
« احكام و آراي تنبيهي صادره از كميته انضباطي دانشگاهها،غير قابل رسيدگي در ديوان عدالت اداري است. »(مجموعه قوانين سال 77، روزنامه رسمي كشور ص 848)
پس از طرح شكايتي به خواسته ابطال دو مصوبه مذكور از طرف چند شهروند ايراني، هيات عمومي ديوان عدالت اداري در يك اقدام اصولي راي خود را به شرح زير انشاء و اصدار نمود:
« قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با تثبيت قاعده تفكيك و استقلال قواي مقننه ، مجريه و قضاييه از يكديگر وضع قانون در عموم مسايل را به شرح دو اصل 58 و71 به مجلس شوراي اسلامي و در حد مقرر در اصل 112 به مجمع تشخيص مصلحت نظام اختصاص داده است كه با اين وصف اطلاق قانون و يا تعميم مطلق وجوه مميزه آن به مقررات موضوعه ساير واحدهاي دولتي از جمله مصوبات شوراي انقلاب فرهنگي مبناي حقوقي و وجاهت قانوني ندارد و اين قبيل مصوبات از مقوله تصويب نامه ها و آيين نامه ها و نظامات دولتي محسوب و در صورت عدم مخالفت با احكام شرع و قوانين و خارج نبودن از حدود اختيارات قوه مجريه معتبر و متبع است. همچنين قانون اساسي با تاسيس مرجع قضايي نوين ديوان عدالت اداري به شرح اصل 173 رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامرين يا واحدها يا آيين نامه هاي دولتي و احقاق حقوق آنان را در صلاحيت ديوان مذكور قرار داده و حدود صلاحيت و اختيارات ان را به حكم قانونگذار موكول كرده است كه بر اساس آن قانون ديوان عدالت اداري در تاريخ 4/11/1363 به تصويب رسيده و به موجب ماده 11 اين قانون رسيدگي به اعتراضات اشخاص نسبت به مصوبات و نظامات دولتي و تصميمات و آراي قطعي مراجع غير قضايي از قبيل دادگاههاي اداري، شوراها، كميسيونها و هياتها ازجهات مقرر در قانون از جمله تكاليف ديوان اعلام شده است. نظر به اينكه فرمان مورخ 6/12/1363 حضرت امام خميني رضوان الله تعالي عليه مفيد جواز وضع ضوابط وقواعد خاص به منظور تنظيم و تنسيق امور مربوط به دانشگاهها و مؤسسات اموزش عالي و نحوه گزينش و امور انضباطي دانشجويان است و متضمن اذن وضع مقررات خارج از حدود امور مذكور و يا مغاير قانون اساسي و قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي از جمله سلب حق رسيدگي به شكايات توسط مراجع قضايي ونفي صلاحيت انان نمي باشد،مصوبه هشتادمين جلسه مؤرخ 11/6/1365 ومصوبه جلسه 439 مؤرخ 25/12/1377 شوراي انقلاب فرهنگي مبني بر سلب حق تظلم و دادخواهي به مرجع قضايي صالح در خصوص مورد و نفي صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به اعتراضات نسبت به احكام هيات مركزي گزينش دانشجو و كميته انضباطي دانشجويان مغاير اصول و مواد قانوني فوق الذكر تشخيص داده مي شود و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري دو مصوبه مذكور ابطال مي گردد. (روزنامه رسمي شماره 1606 تاريخ 28/11/1378)»
بعد از گذري اجمالي و در عين حال ضروري بر موضوع و سوابق وحواشي آن بجاست تا تامل و دقتي ويژه در نكات برجسته راي و نيز نتايج منطقي حاصل از آن صورت گيرد تا با دركي صحيح از آن ،اميدوار به صدور مجدد چنين آرايي و بلكه بهتر از آن در عرصه فرهنگ حقوقي كشورمان ايران باشيم.

1- در يك ارزيابي كلي منصفانه همانگونه كه در ابتداي مقاله نيز اشاره شد، حقيقتا مي بايست اين اقدام ديوان عدالت اداري در صدور چنين رايي را جسورانه ، بي سابقه ، نو و تحول يافته و در يك كلام عجيب ولي جالب توصيف نمود.
اينكه دليل اطلاق چنين توصيفاتي به اين اقدام چيست در ادامه روشن خواهد شد، ولي در اينجا فقط مي توان به مصوبه 439 شوراي انقلاب فرهنگي اشاره نمود كه ديوان عدالت اداري از شوراي عالي انقلاب فرهنگي در خصوص صلاحيت خود استفسار نموده و آن شورا نيز ديوان را فاقد صلاحيت اعلام مي دارد!
2- جالب بودن اقدام ديوان فارغ از هر دليل ضمني مي تواند باشد كه اين نهاد را به صدور چنين رايي واداشته است. ممكن است حتي برخي دلايل و انگيزه هاي سياسي را براي رسيدن به چنين نگرشي از جانب ديوان عنوان نمايند. اما به نظر بهتر است تا به اين راي صرفا با نگاهي حقوقي نگريسته شود تا ارزش واقعي آن درك شود و از نتايج پر آن نيز در آينده استفاده گردد.
3- در اين راي با دقتي قابل توصيف به مفاهيم و اصطلاحاتي اشاره شده است كه استناد به آنها در جاي خود، داراي اهميت و ارزش بالايي است. استناد به قاعده تفكيك و استقلال قواي مقننه، مجريه و قضاييه از يكديگر، اختصاص وضع قانون در عموم مسايل به مجلس شوراي اسلامي بنابر اصول قانون اساسي، توجه به مفهوم دقيق قانون و اشاره به برخي از حقوق مهم ملت مثل حق تظلم و دادخواهي به مرجع قضايي صالح از جمله اين مفاهيم است كه حداقل توجه به برخي از اين مفاهيم تاكنون آنچنان كه بايد و شايد مطمح نظر مراجع قانون گذاري وشبه قانون گذاري موجود نبوده است.
4- در ميان بسياري از نكات قابل توجه دراين راي، آنچه دراوج اهميت قرار دارد و از جهتي آنرا مي توان مهمترين دستاورد اين راي به حساب آورد، توجه به مفهوم دقيق قانون و تفكيك آن از مقررات دولتي است.
مي دانيم كه در مفهوم دقيق قانون مي بايست به تعريف آن از جنبه ماهوي و شكلي ،تواما توجه نمود. بر اين اساس قانون مجموعه قواعد ومقررات عام، كلي و دايمي لازم الاجرست كه توسط مرجع صلاحيتدار (در كشور ما مجلس شوراي اسلامي) وضع وتصويب مي شود.
به عبارت ديگر قانون علاوه بر دارابودن مفهومي ماهوي، از مفهومي شكلي نيز برخوردار است. منظور از مفهوم شكلي طي نمودن مراحل مختلف قانونگذاري است كه در كشور ما عبارتند از: مرحله پيشنهاد ، مرحله طرح و تصويب در مجلس شوراي اسلامي، تاييد شوراي نگهبان، امضاء رئيس جمهور و درج در روزنامه رسمي كه البته هر يك از اين مراحل فروعات و جزئيات فراواني را در خود دارند كه بررسي آنها از حوصله اين بحث خارج است.
البته مي بايست بر اين نكته تاكيد شود كه ساز وكار نظام قانونگذاري و نيز تهيه و تصويب مقررات دولتي دقيقا مي بايست بر اساس مكانيزمي باشد كه در قانون اساسي در نظر گرفته شده است.
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران هم براي وضع قانون و هم براي وضع مقررات دولتي ترتيب خاصي پيش بيني شده است كه رعايت آنها از سوي مراجع مختلف قدرت عمومي الزامي و ضروري است.
ساز و كار اعمال قوه مقننه آنچنان كه در اصول 58 و59 قانون اساسي بيان گرديده است، از طريق مجلس شوراي اسلامي و در برخي مسائل از طريق همه پرسي مي باشد. صلاحيت مجلس شوراي اسلامي در وضع قانون مستند به اصل 71 قانون اساسي،صلاحيتي انحصاري و در عين حال اختياري است. همچنين به استناد اصل 138 و قسمتي از اصل 85 قانون اساسي حق وضع مقررات دولتي ( آيين نامه، تصويب نامه، اساسنامه و صدور بخشنامه ) با هيات وزيران، كميسيون هاي متشكل از چند وزير و هر يك از وزيران مي باشد.
خلاف چنين ترتيبي چه با عنوان قانون ( كه فقط در صلاحيت انحصاري مجلس شوراي اسلامي است) و چه مقررات دولتي ( كه در شان دولت در اجزاء مختلف خود است) بدون شك خلاف بين و صريح قانون اساسي است.
ديوان عدالت اداري در راي مورد بحث به درستي، به اختصاص چنين صلاحيتي به مجلس شوراي اسلامي اشاره كرده و بيان داشته است: « ..........اطلاق قانون و يا تعميم مطلق وجوه مميزه آن به مقررات موضوعه ساير واحدهاي دولتي ....... مبناي حقوقي و وجاهت قانوني ندارد....... .»
مناسب است كه بدانيم شوراي عالي انقلاب فرهنگي، علاوه بر دو مصوبه ابطال شده، مصوبات ديگري نيز دارد كه در موضوعي كلي، به صراحت بيشتري صلاحيت خود را در وضع قانون اعلام مي كند. در يكي از مصوبات اين شورا در سال 66 چنين آمده است: « در مورد همكاري دولت در اجراي مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي مقرر مي گردد كه به دولت رسما و كتبا اطلاع داده شئد كه مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي در حكم قانون است و وزارتخانه هاي مختلف لازم است در مورد تامين بودجه و مساعدتهاي مورد نياز براي اجراي مصوبات و همچنين استخدام اشخاص، اهتمام ورزند.» (مجموعه قوانين سال 1366، روزنامه رسمي كشور، ص 21.)
به هر حال شايسته است كه ديوان عدالت اداري به هر طريق ممكن نسبت به ابطال اينگونه مصوبات نيز اقدام لازم را به عمل آورد.
5- دبير شوراي عالي انقلاب فرهنگي در پاسخ به استعلام ديوان عدالت اداري در توجيه فعاليت قانونگذاري خود به كسب تكليف رياست شوراي عالي انقلاب فرهنگي وقت از امام خميني در زمينه تعيين حدود اختيارات شوراي عالي انقلاب فرهنگي اشاره مي كند و چنين بيان مي دارد كه « حضرت امام (قدس سره) ضوابط و قواعدي را كه شوراي عالي وضع مي نمايد در حد قانون دانسته و فرموده اند كه به آنها ترتيب اثر داده شود.» (مجموعه مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي، سالهاي 63-67.)
هر چند با مراجعه به متن فرمان ايشان در خصوص اعتبار مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي استنباط فوق بسيار افراطي به نظر مي رسد، اما با اين حال با نگاهي صرفا حقوقي و خارج از مغالطات و مناقشات موجود مي بايست اذعان نمود كه حتي در چنين صورتي(داشتن فرماني صريح از امام خميني) نيز فرمان مزبور نمي تواند توجيه گر عمل غير قانوني تشكيلاتي باشد كه خود جايگاه قانوني موجهي ندارد. البته همه مي دانند كه بخت غلبه چنين نظري در شرايط كنوني از هيچ، فراتر نمي رود.
6- در بررسي منصفانه و حقوقي راي مورد بحث تنها به ذكر نقاط قوت و مثبت آن نبايد بسنده كرد. بلكه بي غرضانه مي بايست به نقاط ضعف و نقص هاي احتمالي آن نيز اشاره داشت.
البته ذكر اين نكته ها همانگونه كه مذكورافتاد نبايد مانع استقبال از چنين آرايي باشد، چون به هر حال برداشتن قدمهايي تا اين حد نيز در جاي خود بسيار قابل تقدير است.
بر اين اساس به نظر مي رسد كه در اين راي حداقل دو نكته قابل تامل وجود داشته باشد كه اميد مي رود در آراء بعدي اصلاح گردند:
الف – هيات عمومي ديوان، در ابتداي راي با اشاره به اختصاص صلاحيت وضع قانون در عموم مسائل به شرح دو اصل 58 و71 به مجلس در ادامه چنين بيان مي نمايد: « .........و در حد مقرر در اصل 112 به مجمع تشخيص مصلحت نظام .... » به اين ترتيب ديوان قائل به اين نظر است كه مجمع تشخيص مصلحت نظام هم در حدود مقرر در اصل 112 در كنار مجلس شوراي اسالامي، مرجع وضع قانون است. حال آنكه به صراحت همين اصل 112 مجمع تشخيص مصلحت نظام نه جهت قانونگذاري، بلكه « براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان ر ا تامين نكند..... به دستور رهبري تشكيل مي شود..... »
بنابر اين، اعتقاد به دارابودن شان قانونگذاري توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام خلاف آشكار اصل 112 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مي باشد.
ب – ديوان عدالت اداري با وجود انكه به درستي به استناد اصول 58 و 71 قانون اساسي، قانون را از مقررات دولتي قابل تفكيك مي داند، اما بدون توجه به اصول 138 و 85، مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي را جزء مقررات دولتي مي داند. حال آنكه به هيچ ترتيب نمي توان شوراي عالي انقلاب فرهنگي را حتي با وجود حضور برخي از اركان دولت نظير رئيس جمهور و برخي از وزراء از جمله مراجعي دانست كه صلاحيت تدوين و وضع مقررات دولتي را دارا هستند.
اگر چه تا كنون (1378 ) از سوي شوراي نگهبان به عنوان حافظ و نگهبان قانون اساسي اظهار نظر خاصي در مورد انطباق جايگاه شوراي عالي انقلاب فرهنگي با قانون اساسي صورت نگرفته است و حتي شوراي نگهبان در پاسخ به نخست وزير وقت كه با توجه به مشكلات ناشي از مصوبات شورا از نظر قانوني و اجرايي نسبت به مغايرت يا عدم مغايرت مصوبات آن با قانون اساسي سئوال نموده بود، چنين اظهار نظر كرده است كه: « ستاد انقلاب فرهنگي(نام قبلي شورا) به موجب فرمان امام تشكيل سده و قانوني در باره طرز تشكيل و وظايف آن تا كنون به تصويب نرسيده است تا موضوع از جهت قانون اساسي مورد برسي و امعان نظر قرار گيرد.»، اما با اين وجود مي توان به يك نظر مشورتي شوراي نگهبان استناد نمود كه در پاسخ سئوال رياست جمهوري وقت در ارتباط با شوراي اقتصاد و انطباق تصميم گيريهاي آن با اصول قانون اساسي به اين شرح اظهار نظر كرده است: « تشكيل شوراهاي تصميم گيرنده در رابطه با امور اجرايي با عضويت افراد خارج از هيات وزراء با قانون اساسي مغايرت دارد.» (مهرپور، حسين، مجموعه نظريات شوراي نگهبان، چاپ اول، پاييز 1371، انتشارات كييهان، ج3، ص 257 و 258) و اين دقيقا رعايت همان مفهوم اصل 138 قانون اساسي مي باشد كه متاسفانه ديوان عدالت اداري هم آن را در اين راي ناديده گرفته است.
اين در حاليست كه نبايد فراموش كرد كه شوراي عالي انقلاب فرهنگي اقدام به وضع مقررات در حوزه هايي مي نمايد كه به طور مستقيم با حقوق و آزاديهاي عمومي در تنازع است و به هيچ عنوان يك وجدان حقوقي نمي تواند از كنار آن به راحتي بي تفاوت بگذرد.